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日志

 
 

《社区居委会工作手册》 二 、社区建设的内涵及外延  

2010-11-01 09:46:18|  分类: 培训讲座 |  标签: |举报 |字号 订阅

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1.社区建设的起源
     社区建设是在社区服务深化发展的基础上产生的,是在市场经济体制建立与完善的过程中发展起来的。从1986年民政部首倡在城市基层开展社区服务到1991年的五年时间里,社区服务取得长足发展。社区服务在让社区居民真正享受实惠的过程中,其概念也逐渐为人们接受,并且带动了其他社区工作的产生,如社区卫生、社区文化、社区治安等。在这种情况下,原有的社区服务概念已经包容不了全方位的社区工作,也不可能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。根据这种情况,并在借鉴国外先进经验的基础上,民政部于1991年提出了社区建设的课题,得到了许多城市积极响应。为了探索社区建设思路,民政部选择天津市河西区和和平区,杭州市上城区和下城区作为试点城区,并于1992年9月在杭州召开了第一次社区建设理论研讨会。这个时期的社区建设还只限于民政部门的部门行动,从1993年至1995年的三年间,社区建设几乎处于停滞状态。
    社区建设重新被提起并受到重视,是在1995年以后,是市场经济体制建立和发展的新形势的要求。在新的形势下,社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破,大量的“单位人”转为“社会人”,大量农村人口涌人城市,社会流动人口增加,在这种情况下,原有管理体制和方式已不适应,迫切需要一种新的体制和方式取而代之。随着城市化进程的加快,城市数量不断增加,基础设施日趋完善,而原有的管理和服务不相配套,特别是城市基层社会管理薄弱,大力加强和完善管理,提高居民素质和文明水平十分紧迫。随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能,企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能,部分要由城市社区来承接。建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络,也需要社区发挥作用。随着我国经济的发展,人民生活水平的提高以及住房、就业、养老、医疗等各项制度改革的深入,城市居民与所在社区的关系越来越密切。他们不仅关注社区的发展,参与社区的
活动,而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。推动社区建设,拓展社区服务,提高生活质量,已成为广大城市居民的迫切要求。?由于社会的强烈需求,社区建设再次被提起,特别是江泽民同志1996年提出要大力加强社区建设后,其重要性逐渐为人们尤其是党委和政府的领导们所认识。上海、沈阳、青岛等市的主要领导亲自调研社区建设,并提出思路。江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、李岚清都对社区建设做出过明确指示或要求。
    社区建设正式成为政府的一项职能是在1998年。在1998年机构改革中,国务院将社区建设正式列入政府职能,并明确赋予民政部“指导社区服务的管理,推动社区建设”,民政部基层政权建设司也因此更名为基层政权和社区建设司。社区建设这个概念,就是这样随着我国的改革开放和社会经济的发展,进入到我们生活中来的。
    2.社区建设的内涵
    中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》(中办发[2叩0)23号文件)指出:社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。深刻理解社区建设的含义,对于推动社区建设的健康发展非常重要。
    不断提高社区成员生活水平和生活质量,是社区建设的主旨。社区建设以提高社区成员生活水平和生活质量为主旨,是由中国共产党的为人民服务的宗旨决定的,是“三个代表”重要思想的要求。组成人民的个体,具体到社区就是社区成员,为社区成员服务就是为人民服务,为社区成员谋利益,就是为人民谋利益。生活水平和生活质量的不断提高,是社区成员追求的最大利益,因而必然是社区建设追求的崇高目标。
    社区建设的这个主旨要求我们,一方面要始终以提高社区成员生活水平和生活质量为努力方向,另一方面则是要以社区成员生活水平和生活质量是否有所提高及提高幅度大小来检验社区建设工作的优劣。
    促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,是实现社区建设主旨的必然要求,是社区成员生活水平和生活质量提高的前提和条件。社区成员生活水平和生活质量,是个综合性指标,内容非常丰富,既包括物质方面的生活,也包括政治、文化等方面的生活,同时需要一个良好的生活环境。只有这些方面得到协调和健康发展,社区成员的生活水平和生活质量才能得到提高。   
    强化社区功能,解决社区问题,是社区建设的关键。社区中存在许多影响社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展、提高社区成员的生活水平和生活质量的各种问题,每解决一个问题,就向目标前进一步,解决的问题越多,离目标也越近。而要解决这些问题,必须强化社区功能,只有社区功能强化,解决社区问题的能力才能提高。
    依靠社区力量,利用社区资源,是实现社区建设主旨的方法和手段,也是社区建设的要义之所在。在计划经济时期,人是“单位人”,绝大多数居民利益在单位,生活水平和生活质量的提高主要依赖于单位。在这个时期,人们的生活水平和生活质量也确实有明显提高。但在这种机制中,人们及人们的生活水平和生活质量是处于客体位置,没有作为主体发挥作用。社区建设则依靠的是社区的力量和社区的资源,这是一切为了群众、相信群众、依靠群众和放手发动群众,由群众自己创造自己幸福生活的方法的具体运用。
    应当强调指出的是,这里所指的社区力量和资源,包括物力、财力和人力,既蕴藏于社区居民中,也蕴藏于社区组织和驻社区的单位中。
    要充分依靠社区力量和利用社区资源,必须建立科学合理的管理体制和运行机制,有利于强化社区居民、组织和单位的参与意识,有利于调动他们参与的积极性。只有这样,他们的力量才能得到充分发挥,资源才能得到合理配置和应用。
    党和政府的领导是实现社区建设主旨的重要保证。我们的党是执政党,是我国社会主义事业的领导核心,是广大人民根本利益的代表,社区建设只有坚持党的领导,才能保持正确的方向,才能将人民的利益维护好、发展好,社区居民的生活水平和生活质量才能提高。社区建设过程也是改革过程,是利益重新调整的过程,涉及方方面面,推进社区建设不能单靠某个部门,必须由政府统一领导,才能协调各部门共同开展工作。
    3.社区建设的特征
    (1)综合性。
    社区建设是指整个社区的全方位建设,而不是特指某一方面的工作。就内容来讲,它包括社区的组织建设、制度建设、队伍建设、社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安、社区教育、社区环境等。由于下岗失业人员的增加,社区就业已成为一项新的重要内容。可以说凡是在社区范围内,与社区居民日常生活有关的工作,都可视为社区建设的工作内容,只不过不同城市、不同社区在不同时期侧重点不同而已。在个体企业发达的南方城市,例如温州,社区就业就不是重点,这与国有企业占有很大比重的北方城市不同。
    (2)社会性
    社区建设既不是单纯的政府行为,也不是单纯的民间行为,而是各类社区主体、社区各种力量共同参与的过程。在此过程中,有这样几种组织在发挥作用:一是党委和政府的领导和主导作用。党是我国社会主义现代化事业的领导核心,自然也是社区建设的领导核心。在党的方针、政策和路线的指引下,各级政府机构承担着制定和实施社区建设政策和社区建设规划,完善社区建设制度,推动社区建设工作,并在其中协调居民、社会团体和企事业单位以及其他社会组织之间的关系等职能。二是居民委员会和各种社会团体发挥着组织居民的作用。居民委员会和各种社会团体是党和政府联系广大居民群众的桥梁和纽带。在社区建设过程中,它们的重要作用是动员组织居民参与社区活动,从自身实际出发搞好社区建设。
    (3)地域性
    由于社区是一个地域性的社会实体,社区建设也具有突出的地域性特征。就内容而言,社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望,解决本社区问题,为本社区成员提供多样化服务。就主体而言,社区建设的组织者和参与者主要是本社区内的居民、单位和群体、组织。另外,社区建设的活动范围主要局限于本社区范围之内,并在一定程度上受本社区地理环境条件的制约,由此决定了不同社区的社区建设工作带有明显的地方性特色。社区建设与社区服务的关系我们所讲的社区服务是指社区开展的各种福利服务和便民利民的生活服务以及政府的公共服务。它作为工业化、现代化的产物,最早出现于西方,并在发达国家有了很大发展。改革开放以前,我国城市虽然也有社区服务性质的工作,但明确提出社区服务概念和系统启动社区服务工程,则始于上个世纪80年代中期。1986年,民政部第一次提出了在城市开展社区服务的要求,并于1987年召开了社区服务座谈会,进一步明确了社区服务的内容和任务,从此拉开了我国城市社区服务的序幕。
    4、社区服务与社区建设的区别、联系,主要表现为:
    (1)从形成过程来看,社区服务是社区建设的基础,社区建设是社区服务的延伸。如上所述,当上世纪80年代中期我国城市系统地开展社区服务时,尚未出现社区建设这个概念。后来,随着社区服务的普及和深入,一方面带动了其他社区工作,呈现了社区全方位发展的势头,另一方面,社会转型对基层社区的多重要求以及社区服务的局限性,又促使理论工作者和有关部门试图用一个更加宽泛的概念来推动和概括社区工作,于是才在20世纪90年代初期明确提出了社区建设的要求,并开始系统启动这项工程。正是从这个意义上说,社区服务是社区建设的基础,社区建设是社区服务的延伸。
    (2)从运作方式和主要特点来看,社区建设与社区服务具有较强的一致性。例如,二者都是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程,都具有社会性的显著特征。因此,不管是社区建设还是社区服务,都需要政府发挥指导作用,都需要居民委员会和社会团体发挥骨干作用,都需要广大居民群众和辖区企事业单位的广泛参与。又如,二者都具有区域性、计划性等等特征。从而决定了不管是开展社区服务,还是开展社区建设,都必须从本社区的实际需要出发,因地制宜,以解决本社区的实际问题为目的;都必须在充分进行调查研究的基础上,制订科学的发展规划和工作计划,并付诸实施。
    (3)从内容上看,社区服务是社区建设的重要方面,但不等同于整个社区建设。严格意义上的社区服务属于社会福利事业,其主要内容是为各类特殊群体如老年人、残疾人、优抚对象、少年儿童、贫困居民等等提供无偿或低偿生活服务,为本社区居民和企事业单位提供便民生活服务,等等。而社区建设作为整个社区的全方位建设,除了发展社区福利事业或社区服务以外,还包括社区治安、社区卫生、社区文化等等方面。由此可见,从内容上看,社区服务与社区建设的关系是部分与整体的关系。不过,由于社区建设是在社区服务的基础上发展起来的,是社区服务的延伸,所以在全面开展社区建设的过程中,要进一步发挥社区服务的“龙头”作用。
    5.社区建设与社区发展的关系
    如果说,社区建设是具有中国特色的一个范畴和一项事业的话,那么,在国外,类似的范畴和事业则大都被称为“社区发展”。“社区发展”一词最早是由美国社会学家P.法林顿于1915年在《社区发展:将小城镇建成更加适宜生活和经营的地方》一书中提出的。1928年美国社会学家J.斯坦纳在其所著《美国社区工作》一书中,1939年美国社会学家桑德森与波尔斯在其合著的《农村社区组织》一书中,又从不同角度论述了社区发展的基本理论和方法,为人们广泛运用这个概念奠定了基础。
    第二次世界大战结束后,许多国家尤其是不发达国家面临着贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。要有效地解决这些问题,仅仅依靠政府力量是不够的,必须同时开发社区民间资源,发展社区自助力量,形成政府与社团及居民群众通力合作的发展模式。于是,1951年,联合国在其经济社会理事会通过的“390D号议案”中正式倡议开展“社区发展运动”,并试图通过建立社区福利中心来解决不发达社区的经济、社会问题。1952年,联合国成立了“社区组织与社区发展小组”,负责推动世界各地的社区发展活动。最初,社区发展运动主要局限于不发达国家的农村社区,重点是解决这类社区的贫穷、落后问题。后来,由于社区发展运动的作用日益明显,人们对其重要性的认识也不断加深。越来越多的有识之士认识到了社区发展运动同样有助于解决城市社区和发达国家的社会问题。于是,从20世纪50年代后期开始,国外的社区发展运动开始从农村向城市扩展,从发展中国家向发达国家扩展。据联合国社会局的报告,20世纪50年代初期,世界上只有7个国家制定了全国性的社区发展计划。如今,社区发展运动已经遍及世界上70多个国家或地区。其中,美、英、法、德及北欧发达国家都普遍开展了社区发展工作。
    “社区发展”与“社区建设”的联系,一是表现为两者的含义具有一定的相近性。例如,联合国在1955年发表的《通过社区发展促进社会进步》的报告中指出:社区发展是一种经由社区全体人民积极参与并充分发挥其创造力,以促进社区经济、社会进步的过程。此后,又进一步指出:社区发展是通过社区居民共同努力,且与政府合作,以促进社区经济、社会和文化发展,并进而促进社区协调和社区整合的过程。这与社区建设定义中所强调的依靠社区力量,利用社区资源,促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的含义是一致的。二是表现为两者都是全方位的社区系统工程,从而包含着某些大致相同的内容。例如,笼统地说,国外社区发展运动大都包括社区制度和组织建设、社区教育和文化建设、社会保障和福利服务以及社区领袖人物的培训等等。我国城市的社区建设也必然涉及这些内容。三是表现为两者强调的基本原则具有一定的重合性。如前所述,国外学者和有关机构强调,社区发展的各项活动必须符合社区的基本需要;必须使民众了解社区发展工作,从而支持和参加这一工作;必须进行全面的综合规划,建立多目标的计划,并组织各方面、各部门联合实施,等等。这些也是开展社区建设所应遵循的基本原则。由此可见,我国开展的社区建设和国外风行的社区发展具有很大的相似性。甚至可以说,我国社区建设的理论和方法,在很大程度上借鉴了国外社区发展运动的经验和理念。
    然而,也必须看到:第一,我国的社区建设产生、发展于社会主义国家,与国外的社区发展相比,具有不同的社会背景和制度约束条件。从而决定了二者的根本性质和基本方法有很大区别。第二,我国的社区建设产生、发展于从计划经济体制向市场经济机制过渡,从传统社会向现代化社会转型的历史时期,与国外的社区发展相比,具有不同的时代特征。从而决定了二者的具体工作内容有一定差别。即使是相似的工作内容,其具体构成也会有所不同。第三,我国的社区建设是在党和政府的领导或主导下开展的,受国家的方针、政策和有关规定的指导,是建设有中国特色社会主义的总体发展战略的重要组成部分,是社会主义两个文明建设的重要组成部分,与西方资本主义国家的社区发展具有质的差别。第四,我国城市的社区建设工作以街道办事处和居民委员会这些基层政权组织和基层群众性自治组织为主要依托,与许多国家的社区发展活动相比,具备更为有利的组织系统和组织保障。因为,无论是西方发达国家还是发展中国家,往往都没有区、街、居三级如此完整、严密的城市基层社区组织体系。
    上述情况表明,我国的社区建设和国外的社区发展,既有联系,又有区别。因此,在深入开展社区建设的过程中,既要吸取国外社区发展的成功经验,又要从自身的实际出发,形成中国特色。
    6.社区建设与社区精神文明建设的关系 
   从最一般的意义上说,任何一个社会的文明都是由物质文明、政治文明和精神文明这三个方面所构成的。其中所谓物质文明是人类改造自然界的物质成果,它突出表现为物质生产的进步和物质生活的改善。政治文明通常是指人们改造社会所获得的政治成果的总和,是政治的进步状态。精神文明是人类社会精神生产和精神生活发展的成果,是人们所创造的精神成果的总和。它突出表现为教育、科学、文化、艺术的发达和人们的思想道德水平的提高。
    实践表明,在社会主义精神文明建设总体系中,社区精神文明建设占有十分重要的地位。这是因为,社区是社会的构成单元,加强社区精神文明建设,可以为全社会精神文明建设打下坚实的群众基础,可以提高全社会精神文明建设的水平。因此,加深对社区精神文明建设与社区建设内在关系的理解,并努力实现二者的有机结合和相互促进,是建设社会主义现代化社区的重要任务。
    全面认识我国城市社区精神文明建设与社区建设的关系,首先应该看到二者具有紧密联系和高度的一致性。这突出表现为:
    (1)二者的目标是一致的。根据党的十四届六中全会决议的要求,社区精神文明建设的基本目标是提高居民素质和城市社区的文明程度,逐步建设环境优美、秩序优良、服务优质的文明城区和文明小区。这与社区建设所确立的把每个社区都建设成为生活便利、治安良好、环境优美、人际关系和谐的文明社区的基本目标是一致的。
    (2)二者的运行机制具有高度的一致性。党的十四届六中全会决议要求必须建立起“党委统一领导、党政主要领导亲自抓、各方面分工负责”的精神文明建设的领导体制和工作机制,并且要求在党委统一领导下,党政各部门和工会、共青团、妇联等人民团体齐抓共管,形成合力。这与社区建设所强调的党委政府领导、有关部门分管、社会各界支持、群众广泛参与的运行机制是一致的。
    (3)二者的内容具有高度的重合性或交叉性。例如,社区治安、社区教育、社区体育、社区文化、社区科普等等,既是社区精神文明建设的基本内容,又是社区建设的重要内容;社区环境、社区卫生乃至社区服务等社区建设的基本内容中包含着社区精神文明建设的一系列工作。
    (4)二者都强调落实到基层,以城市基层社区为依托,等等。由此可以断定,社区建设与社区精神文明建设的齐头并进,可以产生相互促进的明显效果。
    另一方面也应该看到,社区建设与社区精神文明建设各有特点、各有侧重。如果说社区精神文明建设的主要内容是思想道德和文化建设的话,那么,社区建设就不仅包括社区文化建设,而且包括社区服务、社区治安、社区环境乃至社区政治、社区经济等方面的内容,是整个社区的全方位建设。与此相联系,社区建设强调以社区服务为龙头来带动整个社区发展,而社区精神文明建设则更加强调以思想道德建设为核心,通过提高居民群众的思想道德素质和科学文化素质来促进社区文明程度的提高。
    7.社区建设与社区政治文明建设的关系
    中国共产党第十六次全国代表大会指出,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作。全国人民代表大会也提出,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,加强基层政权建设和城乡基层民主政治建设。贯彻执行中国共产党全国代表大会和全国人民代表大会做出的决议,是全党全国人民的共同任务和责任,社区建设自然不应例外。
    同时,建设社区政治文明也是社区建设的题中应有之义。推进社区民主政治建设是社区建设的灵魂,实现社区居民自治是社区建设的方向。扩大社区民主,实行居民自治,是社区建设的根本。发展民主是政治文明建设的核心内容,也是社区建设的一个重要原则。中办发[2000)23号文件指出,社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。无论是依靠社区力量,还是利用社区资源,都离不开社区居民的广泛参与。社区居民的广泛参与,既是民主的一种体现,也是依靠社区力量、利用社区资源所必需,更是培育社区居民民主意识和行为的重要途径。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,是强化社区功能,解决社区问题的重要方式。
    8.社区建设与社区经济的关系
    所谓社区经济主要是指归属社区或依托社区,同时又为该社区提供经济收益的经济成分、经济实体和经济活动。就我国城市基层社区,尤其是街道办事处辖区共同体的社区经济来看,除了包括街、居办经济实体以外,还包括街道、居委会等社区组织在各类经济中的经济成分,以及依托于社区并向社区提供一定经济收益的各类企业,乃至包括根据政策、法规或上级政府授予的权力,通过税收、物价、工商、融资等手段为本社区谋取合法收入的经济活动。
    社区经济是否属于社区建设的基本内容,是否属于社区建设体系的一部分,人们的认识并不一致,但至少都承认社区经济是社区建设的基础条件。这主要是因为,第一,大力发展社区经济可以为社区建设提供可靠的物质保证。不管是哪个方面的社区建设都离不开资金这个基础,都需要资金投人。但在国家财政拨款极少或根本不拨款的情况下,只有积极发展社区经济,才能有效地解决社区建设资金困难问题。实践证明,凡是那些社区建设成绩大的地方,基本上都是以相当发达的社区经济为后盾的。第二,大力发展社区经济有助于满足社区居民的生活需要。社区经济是国民经济的重要组成部分。尤其像城市基层社区经济多以商业、生活服务业和修理业等第三产业网点为主。这些产业网点的发展大大方便了居民群众购买食物、修理家用电器、理发美容等日常生活,有助于提高社区成员的生活质量。第三,大力发展社区经济还是扩大就业、安置社会劳动力的重要渠道,并进而发挥着社区服务和社会稳定的作用,等等。
    另一方面,社区建设对社区经济具有明显的促进作用。这主要表现为社区建设可以为社区创造良好的投资环境和经营条件,从而可以直接带动社区经济的发展。此外,社区建设之基础内容——社区服务业的发展正日益成为社区经济的新增长点之一,从而也可以壮大社区经济实力。
    社区建设与社区经济的关系表明,为了推进社区建设必须发展社区经济,而要发展社区经济又需要通过社区建设为其创造良好环境,最终实现社区建设与社区经济的相互促进,协调运行。这就要求我们:第一,从政府(包括街道办事处)直接经营企业向抓“区域经济”、“税源经济”过渡。区、街直接经营企业是计划经济的产物,也是政企不分的主要表现。如今随着政企分开和多元市场经济的发展,区、街组织应把经济工作的重点转移到通过社区建设,提供服务,筑巢引凤,培植税源方面。第二,立足城市区位优势,大力发展第三产业。城市基层社区组织在发展第三产业方面具有一系列独特优势。诸如人口密集,居民生活的商品化程度较高;社区组织在本辖区范围内具有权威性;社区服务与第三产业部分交融等等。因此要把发展第三产业作为社区经济的主攻方向。第三,继续深化经济体制改革,实行政企分开,使街居企业成为真正的市场竞争主体和法人实体,享有充分的经营自主权;使社区经济能够融国有、集体、个体、私营、合资、合作企业为一体,等等。从而壮大社区经济实力,为社区建设提供可靠的资金保证。

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